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打造粤港澳大湾区城市群功能分工新格局

  作者:张志明、林琳、周艳平(广东外语外贸大学经济贸易学院)

  构建分工合理、功能互补、错位发展的粤港澳大湾区城市群分工新格局,不仅有助于推动大湾区内部协调发展,提升大湾区产业链供应链现代化水平,还可为“十四五”期间加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供强大的内生动力。

  中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出,“要构建粤港澳大湾区区域发展更加协调,分工合理、功能互补、错位发展的城市群新发展格局”。在加快构建双循环新发展格局背景下,如何实现粤港澳大湾区城市群功能分工与要素资源合理适配,已成为理论与实践部门高度关注的重要课题。

  城市群功能分工格局基本成型

  当前粤港澳区域间经贸合作不断实化、深化,大湾区城市群功能分工格局得以构建并逐步趋于完善。中心城市主要从事研发、管理和营销等大湾区价值链高端环节的生产活动,而外围城市主要负责生产环节。因此,中心城市间、中心城市与外围城市间具有较强的功能互补性,而外围城市间的功能互补性相对较弱,主要原因是,外围城市的功能结构比较单一,均在生产功能方面具备优势,功能同质化竞争日趋激烈。

  进一步从变动态势来看,粤港澳大湾区城市群的功能分工水平不断趋于高级化。与此同时,粤港澳大湾区城市间的功能互补性总体趋于增强,不管是功能互补性较高的中心城市间、中心城市与外围城市间,还是功能互补性较低的外围城市间,功能互补性水平均有所上升。经考察发现,粤港澳大湾区各城市的功能专业化与其要素禀赋结构均存在不同程度的错配。这一点需要引起关注。

  当前,粤港澳大湾区城市群功能分工格局仍存在两个主要问题:其一,尽管中心城市在研发、营销等功能上具备绝对优势,但其高质量的资本和技术要素储备相对不足,难以有效支持高端功能专业分工。对于外围城市而言,由于集中所有要素资源从事生产功能专业化分工,它们逐步贻误了借助技术和资本要素禀赋推动城市功能优化升级的机遇。其二,经济社会发展状况和财税等制度特殊性的共振叠加,一定程度阻碍了大湾区内部要素的自由流动,导致大湾区各城市均存在不同程度的功能分工与要素禀赋错配情况,进而成为制约粤港澳大湾区经济协调可持续发展的重要瓶颈。

  以城市群分工促高质量发展

  构建粤港澳大湾区城市群功能分工新格局,不仅对于大湾区产业链供应链现代化水平和大湾区融合发展具有重要意义,对于构建双循环新发展格局同样意义重大。

  一是有助于提升粤港澳大湾区产业链供应链现代化水平。作为中国经济发展的重要驱动力,在新一轮产业变革背景下,粤港澳大湾区将充分挖掘中心城市的创新研发潜力,以科技创新推动大湾区制造产业高端化,以服务创新推进大湾区服务现代化,以制度创新提高资源配置效率,进而逐步构建起分工合理、功能互补、错位发展的城市群功能分工新格局。这既有助于大湾区资源优化配置,加快新兴制造产业创新发展,助力产业链供应链优化升级;也有益于大湾区现代服务业创新发展,推进大湾区产业链供应链的服务化转型。

  二是有助于粤港澳大湾区融合发展。明确粤港澳大湾区的城市群功能定位,突破资源错配和同质化竞争瓶颈制约,促进大湾区城市群功能分工格局的优化升级,有助于推进粤港澳优势资源的有效对接,缩小大湾区内部发展差距,协调大湾区城市群之间的功能分工,进而会强化内地与港澳产业链供应链的深度融合。

  三是以粤港澳大湾区发展助力构建双循环新发展格局。粤港澳大湾区城市群功能分工新格局的形成是推动区域经济协调发展和国家经济高质量发展的重要举措。实现湾区中心城市和外围城市间的要素流通和产销联通,是更高层次参与国内大循环,打通国内国际双循环的重要着力点,有利于进一步推进改革、扩大开放。此外,粤港澳大湾区地处中国对外开放前沿,结构合理、科学互补的湾区城市群功能分工格局的形成有益于推进“一带一路”建设,充分发挥粤港澳大湾区在实现国内国际双循环互促共进中的支撑引领作用。

  协同推进大湾区城市群建设

  构建粤港澳大湾区城市群功能分工新格局是一项系统工程,需要从要素、产业和政策等多个维度协同推进。建议在以下方面重点发力。

  推进多主体联动,实行区域产业差异化战略,共建大湾区城市群功能分工生态体系。突破粤港澳大湾区城市群功能定位模糊和功能同质化的制约瓶颈,是构建粤港澳大湾区城市群功能分工新格局的首要任务。为此,应立足于双循环新发展格局,多元联动,充分调动9市2区的独特优势,共建粤港澳大湾区城市群功能分工生态系统。

  打破制度掣肘,破除要素流动障碍,推动大湾区要素市场一体化。推进大湾区各类生产要素的循环流转和“生产、分配、流通、消费”各环节的有效衔接,进一步深化要素流动型开放,稳步推进制度型开放,是构建粤港澳大湾区城市群功能分工新格局的关键抓手。加快开放型新经济体制构建,以重大自贸试验合作平台为发力点,加强规则衔接、制度对接,促使粤港澳大湾区成为国家与全球经济连接的关键枢纽和重要门户。以广珠澳、广深港科技创新走廊和粤澳横琴、深港河套科技创新极点的架构体系为依托,由“两廊两点”辐射带动内地与港澳间深度合作,提高大湾区创新要素聚集度。稳步推进粤港澳大湾区交通运输体系互联互通,加快城际快速交通体系建设,统筹机场与港口群的功能布局,促进大湾区货物、人员和信息的高效有序流动。

  分类精准施策,提升大湾区城市群功能专业化与要素禀赋结构的匹配度。长期以来,受制于产业结构单一和对传统发展模式路径依赖,粤港澳大湾区各城市的功能专业化与要素禀赋结构均存在不同程度的错配。为此,各级政府应综合考虑各城市的资源禀赋优势与产业结构状况,明确不同城市的功能定位,将政府政策与城市功能定位紧密结合。具体而言,中心城市应通过降低居住成本,吸引和留住更多中心城市核心功能发展所需的高端人才。外围城市要凭借技术和资本要素禀赋优势,积极发展高新技术制造业,提高湾区制造业的整体附加值,进而增强制造业企业的盈利能力,鼓励企业投入更多的盈余用于先进技术的开发以及高端营销渠道的开拓,以此逐步实现功能专业化水平的优化升级。

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