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英国对华援助的目标与复杂态度

来源:光明网-学术频道2021-05-12 16:38

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  作者:张传红(中国农业大学人文与发展学院/国际发展与全球农业学院副教授)

  日前,英国援助影响独立委员会(ICAI)公布了《英国对华援助》的最新报告(以下简称“报告”)。报告指出,英国已经将中国作为开展对外援助的伙伴国,而不是纯粹的受援国,英国的对华援助更多服务英国的全球外交战略和英国在华利益。该报告将英国对华援助分为三种类型,一种是直接用于支持中国发展,一种用于支持英国与中国开展国际合作,还有一种是支持第三方与中国开展合作。

  英国对华援助的目标主要包括以下三个方面。首先,旨在扩大英国国际影响力并维护英国国际政策对话中的话语权。如何寻求国际社会的认可与合作是英国脱欧后亟需解决的重要问题。与国际影响力和全球实力日益增长的中国合作,不仅可以很好地搭上中国发展的快车,更能借助中国的影响力提升自己的话语权。英国通过一系列多边机构和论坛对话,包括亚洲基础设施投资银行(AIIB)、由中国发起的发展金融多边合作中心(MCDF)和20国集团(G20),对基础设施标准提出干涉措施,采取一系列优先事项,目的也“并不是支持中国的发展”,而是要通过提供对华援助增强英国同国际社会的联系,通过提供更加专业化的指导与参考发展并完善自己的外交角色,掌握其在国际发展事务中的主动权与话语权。

  其次,英国对华援助服务于英国本国经济和社会利益。英国对华援助的目标之一是为英国公司制造商业机会。报告指出,英国帮助中国发展其初级卫生保健系统,开展抗微生物药物耐药性联合研究的同时,也为英国卫生部门创造了价值数亿英镑的机会,促进其商业利益。如英国繁荣基金所利用的官方发展援助就曾给英国带来9.12亿英镑的出口利益。报告还揭示了英国在一些灵活性较高的标准上,将支出数额一并纳入对华援助的官方发展援助的做法。如在前被视作英国最大国家项目的牛顿基金名义上是为中英两国的研究伙伴关系提供的拨款(2019年为3300万英镑),其实几乎全部用于英国本国大学及研究机构等等。总而言之,大部分对华援助(2019年至少为68%)是提供给与华或在华工作的英国研究机构和政府机构的,英国政府利用援助促贸易的方式,引导受援国采购或引进本国的设备物资与技术,为本国企业商品的出口提升竞争力,同时将大部分的对外援助经费用于支持英国政府和研究机构在海外的支出,在统计对外援助数据上达到其对外援助占其国民收入(GNI)0.7%的标准(目前英国已将该标准下调为0.5%),维持其对外援助的大国形象的同时,最大程度发展了自己的海外利益。

  再次,英国对华援助不断服务于英国的“软实力”。通过对华援助,英国一方面可以与中国科研院所、高校机构建立合作伙伴关系。另一方面,通过培训、技术支持、研究宣传等方式来增强自身“软实力”。报告指出,中英两国教育机构通过援助伙伴关系开展的教育项目,将更多利益带回英国的高等教育部门,包括了艺术、体育、文化遗产、教育服务、公共卫生等众多内容。英国利用对外援助开展文化输出的方式,对英国在全球范围内传播价值观、树立国际声望发挥重要作用。

  值得注意的是,在报告发布之前,英国外交大臣拉布4月21日宣布将2021-2022英国外交、联邦和发展办公室(FCDO)对华援助拨款缩减95%。这其中有两点需要关注:一是从中国的角度来看,英国对华援助预算的缩减除了影响中英两国的民间交流,让中国民众意识到英国日渐衰退的国际地位之外,在经济和利益上不会产生很大影响,但英国在华利益出现大幅度滑坡将是不可避免的。二是报告选择了在拉布宣布缩减对华预算之后发布,从侧面展示了英国内部对华援助的复杂态度,并可能在一定程度上是为了唤醒英国国内的政策制定者重新思考对华策略,维护英国的在华利益。

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