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英国缩减援助预算的动因及影响

来源:光明网-学术频道2021-02-07 16:59

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  作者:中国农业大学人文与发展学院/国际发展与全球农业学院 张传红

  日前,英国外交、联邦和发展事务大臣多米尼克•拉布在英国议会网站上公布了基于英国近期对其援助花费全面评估后的一份声明,正式确认2021年英国官方发展援助(ODA)的数额将从国民收入(GNI)的0.7%下降到0.5%。这是自去年英国宣布将其对外援助机构英国国际发展部(DFID)与外交部合并后,针对英国对外援助做出的另一项重大决策。英国在短时间内连续针对对外援助进行机构改革和预算调整,将对英国在国际发展中的国际地位及国际发展合作格局产生重要影响。

  2013年英国ODA首次达到OECD-DAC规定的国民收入的0.7%的援助标准,并在2015年将此标准写进英国法律,此后严格履行该项承诺,成为为数不多的达到此标准的OECD-DAC成员国家之一。此次在经过内阁成员多次争论后,做出大幅度调整官方发展援助预算的决策,主要因为以下三个原因:

  首先,疫情给英国经济造成沉重打击,对英国公共财政和对外援助能力造成影响。目前,英国正面临300多年来最严重的经济收缩,预算赤字达4,000亿英镑,占国内生产总值的19%,约为08年金融危机时的两倍。在此状况下,英国将2021年的ODA调整为GNI的0.5%确实是一项不得已但又比较务实的选择。2020年以来经济的大缩水使得很多在实施过程中的英国援助项目不得不中途减少预算甚至停滞,造成不良影响,提前公布减少援助预算,明确列出援助优先领域,可以在一定程度上避免这种情况。

  其次,脱欧后如何创造一个更有利于英国的国际环境是英国政府面临的重要挑战和任务。将援助与外交结合,让援助成为助推投资、贸易及其他国际合作活动的催化剂,更有利于英国实现其外交利益。正如FCDO首席经济学家Rachel Glennerster所说:“将各种不同的手段(贸易、外交、投资、研究和援助)结合起来的潜力,将对世界产生更大的影响。虽然与政策,投资和汇款的影响相比,援助本身的数量很小,但它可以成为重要的催化剂。”

  再次,多政府部门参与官方援助造成繁重的协调压力,援助有效性问题凸显。为减少每年申请对外援助预算的压力,全面组织对外援助活动,英国于 2015年制定了跨政府部门援助花费战略,鼓励多个政府部门参与对外援助预算分配和花费。自此,以“最聚焦减贫、有效、透明”著称的英国专门对外援助机构DFID所使用的对外援助预算逐年减少,2019年其预算只占英国对外援助总预算的73.2%。英国援助影响独立委员会(ICAI)2019年发布的一份评估报告揭示,英国对外援助预算被多个政府部门的分散使用,导致流入底收入国家和减贫的援助份额越来越少。

  作为世界上重要的捐助国之一,英国对外援机构和预算改革将会对英国本身及国际的国际发展合作架构产生深刻的影响。

  首先,英国作为世界领先的捐助大国地位将会被动摇。根据2020年OECD发展合作报告,2019年英国的官方援助额为192亿美元,是DAC成员国的第三大捐助国,总援助额仅次于美国和德国。而且,英国是这三个国家中唯一满足DAC规定的将GNI的0.7%用于官方发展援助的国家(美国为0.16%,德国0.61%),也是唯一达到将GNI的1.5-2%用于最不发达国家标准的国家(英国2.3%,美国0.01%,德国0.12%)。根据英国最新公布的数据,缩减后2021年英国的官方发展援助额约为100亿英镑,在总量上可能会被法国和日本赶超,英国在欧洲及在国际发展合作中的地位都将受到影响。

  其次,将国际发展部与外交部合并,会使得英国对外援助被英国国内政治控制,达到更大程度上为本国利益服务的目标。英国援助机构改革和削减援助预算是继美国奥巴马政府将美国国际开发署并入国务院,并在特朗普上台后不断缩减对外援助预算的另一个发达国家进行的国家发展援助领域的重大变革。这表明在疫情的影响下发达国家履行其对外援助承诺的困难将会越来越大,也会导致2011年以来釜山论坛倡导的受援国主导的更平等的发展合作伙伴关系出现逆向发展的趋势。在受疫情影响,发达国家经济大幅度下滑的情况下,这可能会导致连锁反应,其他捐助国可能也会模仿英美的做法。而从援助依赖性较高的国家角度来看,援助所发挥的作用可能会越来越小。

  再次,部门合并并没有改变英国多部门参与的援外预算分派方案,援助协调及有效性问题仍然会困扰英国对外援助。在新公布的声明中,DFID与外交部合并后,新成立的外交、联邦和发展事务部(FCDO)所占的对外援助预算份额仅占总预算额的81%,另外9个政府部门承担18%的援助预算使用。DFID之外的其他政府部门是否能够克服以往援助预算使用的随意性、改变缺乏透明和有效的监管的状况,是值得怀疑的,而新机构人员分配中,原DFID人员的缺乏更进一步加重了民众的这种担忧。

  值得指出的是,在一段时间内,英国将力图在预算大幅度减少的情况下,维持其在援助领域长期坚持的价值观。在最新声明中,英国将促进减贫和可持续发展列为英国官方发展援助的核心内容。作为2021年七国集团和第26届联合国气候变化大会(COP26)的主席国,英国将寻求在气候变化领域的领导地位。英国首相承诺英国在未来5年会将应对气候变化的发展融资将增加一倍。同时,应对疫情和促进全球卫生安全、女孩教育、科学研发、保卫开放社会和解决冲突,人道主义援助和促进贸易都被列为今后FCDO援助的重点领域。可见,英国在短期内不会从根本上改变其对外援助的传统价值观念。

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