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新时代进一步加强行政区划工作的基本价值导向

来源:光明网-理论频道2022-07-20 09:37

  作者:陶希东(上海社会科学院社会学研究所研究员)

  伴随人类文明进程而产生的行政区划制度,是维护世界秩序、国家发展、民族和谐、地方安宁的一项重大政治创新。我国是一个拥有五千多年悠久历史的多民族国家,中华民族从古至今的发展演变史,也是一部恢弘的“国家政区变革创新史”。古今实践充分证明,形成国土空间划分合理、空间权力高效配置、层次幅度科学匹配的行政区划制度,是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,具有特殊而重大的多重功效与意义。党的十八大以来,习近平总书记高度重视我国的区域发展问题和行政区划工作,强调“行政区划本身也是一种重要资源,用得好就是推动区域协同发展的更大优势,用不好也可能成为掣肘。”2019年1月1日国家正式施行了《行政区划管理条例》,2022年5月1日开始实施《地名管理条例》,可以看到全国行政区划设置和调整工作总体稳中有序推进。6月22日,中央全面深化改革委员会第二十六次会议上通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》,为我国未来行政区划改革调整确立了“行动指南”和“根本遵循”。

  新时代我国行政区划改革需要遵循好五大原则

  面对实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局,我国的行政区划在发挥政区固有政治功能、历史优势的同时,需要顺势而为,适时开展适应性调整与改革创新,发挥好政区综合功效。这是如期实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的“先手棋”和“关键一招”,要求我们在实际工作中遵循五个方面的基本原则。

  一是有利于维护国家长治久安的政治安全原则。新时代,人类总体安全与和平发展的大势没有变,但全球局部战事时有发生,地缘政治安全的复杂性、不确定性在上升。我国古代经验启示我们,充分发挥好、利用好政区对促进国防安全、国内政治安全的效应,是所有行政区划调整改革必须遵守的第一指导原则。具体而言:首先,在特殊国防沿线地区,参照三沙市模式,实行特殊标准,适当设置高级别政区,高规格配置力量,确保地缘政治安全稳定。其次,在首都、国防战略城市等地,也可以实行特殊政区体系。再者,全国任何地方的政区改革调整,都必须把党的领导落实到政区工作的各领域各方面各环节,行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策,着力加强党中央对行政区划工作的集中统一领导。

  二是有利于形成全国大市场、大循环发展的经济高效原则。新时代的行政区划改革创新,要与国家重大经济战略、区域发展战略、新型城镇化战略、政府改革战略等相适应、相配合,完善行政区划调整标准体系,加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接,发挥政区在构筑全国统一大市场、构建新发展格局中的独特优势。在中国特殊的体制背景下,行政区划对经济发展至关重要,往往呈现一种特有的“行政区经济”格局,这是一种正面性和负面性兼具的合理化现象。未来的政区改革,要努力发挥好“行政区经济”的正向功能,在一些明显受制于政区分割的“经济洼地”、中西部弱中心区域,要利用区划调整手段(合并或城市升级等),整合、激发、释放本应有的区域发展活力。而在市场化程度高、城市密度高、经济发达的都市圈、城市群,要率先探索行政区与经济区相分离的制度,抑制“行政区经济”的负向阻隔效应,形成有特色的跨政区新管理体制,做全国统一大市场、国内大循环的“排头兵”“引领者”。

  三是有利于满足倾听人民呼声的社会原则。全心全意为人民服务,让人民共同过上幸福的美好生活,是党和国家一切工作的出发点和落脚点。行政区划内含的户籍、福利等民生因素,使得任何区划调整变动直接关系着普通百姓的日常生活。尤其是一些边界地区,政区的差异可能使得当地百姓在入学、住房、就业、救助等方面面临诸多新的困难。因此,新时代的政区改革调整要坚持以人民为中心的发展思想,任何区划调整都要本着“改善人民生活品质”这一核心目的,谨防区划变动造成当地人民群众利益的损害,更要严防不合理区划引发群体性事件或社会冲突。同时,要建立健全行政区划调整中的专家论证机制、公众参与机制、利益表达机制,多听人民的意见和呼声,提高各级各类行政区划调整的科学性、透明度,增强民众的获得感、满意度、幸福感。

  四是有利于弘扬中华优秀传统和历史积淀的文化原则。这一点突出体现在区划调整中的命名或地名变更方面。地名是历史文化的重要载体,蕴含着人们对美好生活的期盼,或是沉淀着当地生产生活的印记,或是记录着某种自然地理特征和人文风貌,更关系着人们的归属感和社会凝聚力。因此,新时代的政区调整改革,要严格遵循《地名管理条例》的规定,更多地从有利于传承弘扬中华优秀文化的角度出发,既要对明显不合理的专名重复等情况进行合理化变更,又要防止命名、更名“任性而为”,杜绝地名混乱、混淆、重复、怪异、崇洋等不良现象,努力让地名焕发生机、激发活力、留住“乡愁”,充分发挥地名在服务经济、社会、文化建设等方面的作用。

  五是有利于自然单元完整和国土韧性发展的生态原则。中国是一个地形复杂、地理类型多样、河流湖泊众多的国家,生态安全、国土韧性是“发展和安全两件大事”的重要内容。在现实中,自然地理单元和行政区完全耦合的情况非常少见,行政区划分割自然地理单元是常态,这也是造成一些跨界地区生态问题长久难治的重要制度根源。因此,新时代的行政区划改革调整,要充分考虑河流、湖泊、海洋、湿地、矿区、生态防护林、水源地等生态单元的安全议题,在科学论证的基础上,要多做有利于生态完整性、国土韧性力的区划调整,积极探索“空气污染保护区”“水源涵养区”“生态示范区”“海洋保护区”等跨政区管理新单元,用区划的力量创造蓝天、碧水、净土、青山,助推美丽中国建设。

  新时代我国行政区划调整改革要处理好三大关系

  行政区划调整改革要保持谨慎,对权力抱有敬畏,辩证处理好一些重大关系。

  处理好顶层设计与地方创新之间的关系。行政区划制度作为国家的全方位权力配置,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和体现,既需要国家顶层设计,也需要地方实践创新。从国家层面而言,要加强研究我国行政区划设置历史经验,组织开展战略性、系统性、前瞻性研究,拟定行政区划总体规划思路,形成与时代发展要求、经济社会发展趋势、大国国家结构及地位相适应的行政区划战略格局,始终保持行政区划发展的正确方向和道路,成为社会主义现代化国家治国理政的重要工具。同时,要因地制宜,鼓励地方在全国行政区划战略框架内,依法有序地开展行政区划改革的实践探索,在消除区划不合理、不适应问题的同时,激发政区改革对经济、社会、文化发展的内在活力。

  处理好相对稳定与动态调整之间的关系。习近平总书记明确指出,“要坚持行政区划保持总体稳定,做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”,这为全国各地、各类区划调整提供了根本遵循,也是辩证的科学方法。政区作为上层建筑,一定会随着经济基础的变化而调整变动,以更好地适应社会经济不断进步的需要,但行政区划调整是一项涉及地方政府、企业、居民等多元利益主体的敏感型政务,一定要在总体保持稳定的前提下,推行渐进式、适应性的改革调整方略,把国家安全、民族团结、人民幸福放在首位,成熟一个、论证一个、调整改革一个,寻求最大利益公约数,切不可为了某些特殊地方利益而“硬调整”,以免给国家安全稳定和社会和谐带来不必要的麻烦。

  处理好刚性调整与柔性跨界治理的关系。行政区划并不是解决所有经济、社会问题的“万能工具”,既不能低估行政区划调整的作用,更不能高估或迷恋行政区划的作用,特别是在解决因政区造成的“碎片化”问题时,关键在于转变政府的经济职能,健全市场体系,让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。因此,除了某些政区格局采取科学规范的刚性调整外,更要发挥现代数字技术优势,采取灵活、柔性的跨界治理,构筑“不打破行政边界、破除行政阻隔”的跨政区、跨部门、跨层级治理新格局。

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