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三方合作,中国大有可为

来源:光明网-理论频道2019-03-28 17:25

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  编者按:3月20-22日,第二届联合国南南合作高级别会议在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。国务院副总理胡春华出席会议并强调,中国是南南合作的坚定支持者、积极参与者和重要贡献者。中方将继续承担与自身发展阶段和实际能力相适应的国际责任,与各国携手共建人类命运共同体。

  自从1978年《布宜诺斯艾利斯行动计划》通过以来,在联合国的支持、引导下,在各成员国的积极参与和推动下,南南合作蓬勃发展,并取得了很大的成果。在世界范围内民族主义和民粹主义不断抬头的形势下,如何看待国际发展援助与全球治理的关系,如何推动世界朝着更加均衡、公正的方向发展,中国应在在国际发展援助中扮演何种角色,西方国家参与国际发展援助对我们有什么借鉴?就此,光明网理论部联合中国农业大学南南农业合作学院共同策划推出系列解读文章,邀请专家学者从南南合作的意义、形式、未来走向以及对外援助的模式等角度,对南南合作作充分阐释。

  作者:中国农业大学南南农业合作学院教授,中国农业大学人文与发展学院教授 唐丽霞

  二战后兴起的国际发展援助,在很长一段时间内都是以西方发达国家主导的,他们不仅是双边发展援助资源的主要提供国,也是多边发展机构援助资源的主要贡献国。全球南南合作可以追溯到1955年的万隆会议以及后来南方国家主导的不结盟运动和77国集团,因其以技术和经验的分享为主要特征,从而促成了联合国于1978年在阿根廷首都布宜诺艾利斯举行发展中国家技术合作大会,通过了《布宜诺斯艾利斯促进和实施发展中国家间技术合作行动计划(BAPA)》,由此南南合作开始成为国际发展话语体系中的正式概念和框架。

三方合作,中国大有可为

图为唐丽霞

  从“援助-受援”二元结构到三方合作

  一直到本世纪初,由于南方国家整体经济发展程度一直处于较低水平,南南合作在国际发展援助总量中的贡献率不足10%,南方国家一直主要以受援国的身份存在,国际发展援助体系一直都是发达国家主导的南北结构性关系。随着中国、印度、南非、巴西等新兴经济体的发展,南南合作逐渐超出了传统的政治合作为主的范畴,以中国为代表的南方国家为全球发展提供了新的发展资源。西方发达国家开始重新审视南南合作在国际发展合作体系中的角色,开始承认新兴经济体作为“发展伙伴”或“发展行动者”的贡献,并且开始尝试通过三方合作的方式和新兴经济体合作,从而更好的认识和了解南南合作。

  2009年,日本和12个新兴国家签订了三方合作协议,这些国家包括阿根廷、巴西、治理、埃及、印度尼西亚、约旦、墨西哥、摩洛哥、菲律宾、新加坡、泰国和突尼斯等,德国则和巴西、智利和南非等国家签订了三方合作协议。根据国际经合组织在2009年做的一项调查,当时OECD-DAC(经合组织国家发展援助委员会)成员国中有15个国家已经开展了三方合作,合作领域覆盖了农业、渔业、教育、林业、治理、健康、工业等不同领域,三方合作开始兴起。2012年,联合国大会通过了将“南南合作专门单元”正式更名为“联合国南南合作办公室”这一决议,该办公室专门负责协调全球南南合作和三方合作事务,很多国际机构,包括国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国粮农组织等多边机构也真正开始响应联合国大会的倡议,开始制定各自的三方合作战略,通过提供资金、培训和管理技术等形式支持南南合作。

  三方合作的现状与意义

  三方合作的发展最初更多是北方国家发起和倡导的。对于北方国家来说,寻求和新兴经济体合作,一方面是为了更好地了解南南合作,希望将南南合作纳入到其长期主导的国际发展援助体系中,从而缓解国际发展融资的压力,在一定程度上满足发展援助资金的缺口。另一方面希望通过和新兴经济体合作,能够更好地了解南方国家的发展需要,并且能够提供更经济更适应于发展中国家需求的援助支持。南方国家对于北方国家的这种合作展现了欢迎和开放的态度,并且也愿意和北方国家进行更多的交流。到2014年,至少有17个非OECD-DAC成员国向其报告援助规模和投向等相关的数据,包括泰国、土耳其、俄罗斯、沙特等,巴西、南非等国家也非常积极地和北方国家开展三方合作,巴西除了和日本开展三方合作,还和瑞典、丹麦签订了三方合作的备忘录。根据OECD的统计,亚洲的柬埔寨、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、斯里兰卡、泰国和越南,拉丁美洲的阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、墨西哥、秘鲁以及非洲的埃及、肯尼亚、摩洛哥、突尼斯和南非等都参与了三方合作,南非和巴西最为积极,他们将参加三方合作作为提升本国在各自所在区域的影响力的重要途径。对于南方国家来说,参加三方合作,可以弥补其开展南南合作所面临的资金、管理和技术的不足,提升其南南合作的能力,并且也能建立起和其他发展援助者之间交流和合作的网络。而对于三方合作中的受益方来说,三方合作对其意味着多了一个援助资金的来源,能够获得更多的支持。

  三方合作,中国当何为?

  中国对于三方合作的认识有一个逐渐深化的过程,态度日益积极,发挥的作用也越来越大。一方面由于之前西方对中国对外援助持有比较强烈的质疑态度,给中国对外援助贴上了很多负面标签;另一方面中国对外援助一直秉持的基本原则,与西方对外发展援助有着根本的区别。从最近几年的发展趋势看,中国对三方合作持越来越积极的态度。三方合作的发展丰富了中国对非援助形式,为中国长期以来的对非援助实践增添了新的活力。中国积极参加了OECD-DAC-中国工作组,开始以发展伙伴的身份接触西方发达援助体,在农业领域与发达国家开始进行三方合作的尝试,如中国-英国-马拉维水产发展项目、中国-英国-乌干达木薯发展项目、中国-美国-东帝汶农业项目等项目都取得良好效果。同时,除发达国家以外,中国最积极的是和联合国系统、世界银行等多边机构开展三方合作,包括联合国开发计划署、联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农发基金、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界银行等,和发达国家主要开展项目式三方合作不同的是,和国际多边机构开展的三方合作呈现出更加机制化和制度化的特征,中国更看重的是国际机构的平台优势和管理水平,很多都是采取建立中国基金或者信托基金的方式,合作周期比较长,受益国家范围广,合作更加规范化。此外,近几年,中国也开始尝试和私人部门开展三方合作,目前正在进行的实践是依托农业技术示范中心和比尔盖茨基金会在莫桑比克和赞比亚开展三方合作。

  不得不提的是,虽然三方合作能够在一定程度上促进传统发达援助体和新兴经济体之间的合作,加强南北合作和南南合作之间的联系,资源提供的双方可以发挥各自的优势,但是三方合作的弊端也是非常明显。一方面增加了谈判的成本,管理变得更加复杂,容易导致效率低下;另一方面在三方谈判中,合作两方由于缺乏明确的角色和责任分工,第三方受益国的需求往往容易被忽视。目前虽然有很多三方合作的实践和尝试,但很少有国家出台明确的三方合作的行动计划和战略,一些曾经非常积极推动三方合作的双边发达援助体近年来也开始放慢了脚步。

  不过,一些国际多边机构则对三方合作表现出了极高的热情,将南南合作和三方合作(SSTC)作为机构战略的重要构成和筹资途径。随着和多边机构合作的加强,南方国家也提升其在多边机构中的影响力。就中国来说,在这方面已经有了非常良好的开始,比如说和联合国粮农组织的合作在全球农业南南合作领域产生了重要的影响。未来,中国可以考虑提升和国际多边机构开展合作的规模和范围,进一步创新合作机制。

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